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專家號脈電力改革:該不該拆分國家電網(wǎng)
日期：2025-05-14 03:58
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(2006-8-18) 來自：南方周末 閱讀313次  |
劉紀(jì)鵬：下一輪電改就是要改掉以行政審批為特征的行政性壟斷，而不只是拆分國家電網(wǎng) 陳望祥：必須堅持電力體制改革五號文件，全力推進(jìn)拆分國家電網(wǎng)，堅持輸配分開 韓曉平：解決中國電力供需矛盾和降低盲目投資誘發(fā)金融風(fēng)險的關(guān)鍵，不是競價上網(wǎng)，而是建立長期交易機制 這個夏天，伴隨著燥熱的天氣，電力行業(yè)的兩件事讓全民“怨聲”不已——國內(nèi)電價上調(diào)、電力行業(yè)的高收入。 在這個大背景下，究竟該不該拆分國家電網(wǎng)？停滯不前的電力改革如何推進(jìn)？成為大眾越來越關(guān)心的問題。 四年前，2002年3月國務(wù)院頒發(fā)5號文件《電力體制改革方案》，中國電力體制改革正式啟動。如今中國電力改革陷入僵局。隨著2007年電力即將過剩、《“十一五”深化電力體制改革實施意見》即將頒布，電力體制改革將被再次提上日程。 以往的中國電力體制改革為何難以推進(jìn)，下一輪電力改革如何進(jìn)行，備受關(guān)注的電價改革如何推動，如何保障電力體制改革的有效進(jìn)行，針對這些問題，本報特別約請四位曾參與電力改革的專家發(fā)表自己的看法。他們是：中國政法大學(xué)教授劉紀(jì)鵬，中國投資協(xié)會能源研究中心副理事長陳望祥，原亞洲開發(fā)銀行能源經(jīng)濟學(xué)家、廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強，中國能源網(wǎng)信息總監(jiān)韓曉平。 電力改革為何陷入僵局？ 記者：2002年五號文件《電力體制改革方案》的出臺，標(biāo)志著電力改革的啟動，為什么幾年下來，中國電力改革卻止步不前呢？ 劉紀(jì)鵬：我在四年前，針對當(dāng)時的電改思路，曾寫過一篇眾所周知的文章《電力改革的六大風(fēng)險》，結(jié)果都發(fā)生了。 從一開始就認(rèn)為這場電力改革方案的方法和路徑本身有問題，僅一味地在組織體上強調(diào)拆分，*初的方案甚至連國家電網(wǎng)公司都不保留，只強調(diào)改體絲毫不改制，而以行政審批為特征的行政性壟斷、電價的行政性審批并沒有觸動。 電力改革的目的就是為消費者提供質(zhì)優(yōu)價廉的電力產(chǎn)品，而不是人為地制造競爭主體。 而我們由于急于求成，忽視了電改的外部市場環(huán)境配套，導(dǎo)致改革后電荒和電價上漲都發(fā)生了。所以電力改革陷入困境成為必然。 林伯強：我認(rèn)為關(guān)鍵是先前的電力改革沒有形成電力市場。拆分國家電力公司可能很重要，但是更重要的是形成市場機制。事實上，當(dāng)時很多人認(rèn)為通過拆分國家電力公司就能從競爭的角度來解決問題。但實際效果卻是從拆分中得到的效率提高并不明顯，相反，當(dāng)時的改革沒有解決電力短缺和過剩的機制問題。 韓曉平：以往的電力改革不成功，與5號文件貫徹不力不無關(guān)系。目前，在中國電力行業(yè)中，國家電網(wǎng)公司依然隔阻著供需雙方的交易。 這一局面甚至還不如計劃經(jīng)濟時代，因為那時政府還會承擔(dān)責(zé)任，但是今天的電網(wǎng)公司既不需要對用電市場承擔(dān)義務(wù)，也不需要對發(fā)電企業(yè)承擔(dān)責(zé)任，造成整個系統(tǒng)的混亂，不僅危及到電力行業(yè)自身的良性發(fā)展，也影響到煤炭、運輸、節(jié)能和金融**。 陳望祥：為什么5號文件中的電改精神沒有得到很好的貫徹？這其中就是改革前后各種觀點的阻撓。比如，當(dāng)初在設(shè)計區(qū)域電網(wǎng)的時候，很多人主張電網(wǎng)不能拆，應(yīng)該統(tǒng)一，主管部門權(quán)衡之下，僅僅以南方電網(wǎng)公司為試點。但如果當(dāng)時以區(qū)域電網(wǎng)公司為主體全部鋪開改革，將是另外一種狀況。 林伯強：在這四年之中，阻礙電力改革的就是電力短缺，當(dāng)然，被改革者，其中包括政府、電力企業(yè)也可能不想改。 改革不是短缺的原因，反過來改革也沒有解決短缺。假如當(dāng)年沒有拆分國電公司，當(dāng)出現(xiàn)電荒的時候，電源端的建設(shè)一個千瓦也不會少。 目前來看，只有廠網(wǎng)分開還有點進(jìn)展，但是即使這種進(jìn)展的效果還是不清楚，其實在電力短缺的時候來談改革是不可能的。 韓曉平：我認(rèn)為電力改革出現(xiàn)遲疑的主要原因是沒有抓到綱，綱舉目張。在電力改革中我們過于陷入具體的細(xì)節(jié)之中，吵來吵去，結(jié)果買家在哪里？輸電、配電、售電都是國家電網(wǎng)一家，要電力市場還有什么用？ 下一輪電力改革如何啟動？ 記者：現(xiàn)在隨著2007年電力過剩的局面出現(xiàn)，是不是啟動下一輪電力改革的時機已經(jīng)成熟？ 林伯強：電力短缺和電力改革有著直接關(guān)系，一旦短缺就甭談改革。事實上，充足的 電力是保證電力改革*主要的條件，從目前來看，未來的五年，只要電力的小額過剩繼續(xù)保持著，啟動、推進(jìn)電力改革就是恰當(dāng)時機。 韓曉平：我不同意這個觀點，不是缺電不能改，而是以缺電為借口拒絕改革，西方的電力改革也是在能源危機之后的緊缺時期啟動的。 事實上一些市場經(jīng)濟發(fā)展比較好的省自己在力所能及地積極推進(jìn)一些改革，比如浙江。浙江是電力*為緊缺的省份，但是在自己能夠管轄的范圍內(nèi)積極推動了一系列的相關(guān)改革。浙江在這一時期建立了一些熱電聯(lián)產(chǎn)，這些項目都是投資者、能源用戶和政府共同協(xié)商的結(jié)果。在電價改革上，浙江對一些發(fā)電項目進(jìn)行體外補貼以增加電力供應(yīng)，同時推廣階梯電價等等。如果我們當(dāng)初及時啟動鏈接供需關(guān)系的改革，今天的盲目建設(shè)就不會出現(xiàn)。 記者：時機既已成熟，那么究竟應(yīng)該如何來改？ 劉紀(jì)鵬：我的觀點一直沒變———一定要把反行政性壟斷放在電改的位。原因有二，一是電價是發(fā)改委批的，如果說電力公司壟斷，那么就要獲得壟斷利潤，而壟斷利潤是由壟斷價格決定的，因此實際情況是電力公司的利潤多少都是由發(fā)改委批出來的；**就是電力項目也都是由發(fā)改委批的，僅靠行政審批就永遠(yuǎn)也擺脫不了電力項目有時多有時少的局面。 陳望祥：我認(rèn)為拆分國家電網(wǎng)是當(dāng)前的要任務(wù)?，F(xiàn)在我們的電力改革是徘徊在廠網(wǎng)分開和主輔分離之間，電力改革的*大阻力來自于國家電網(wǎng)公司。電網(wǎng)公司的集中垂直一體化壟斷至今仍未打破，主輔未分、輸配合一、購銷壟斷以及效益滑坡等，這導(dǎo)致電網(wǎng)的投資單一。“十一五”期間，我們的電網(wǎng)投資缺口在1萬億元左右，其中國家電網(wǎng)就要8000億元。這是國家電網(wǎng)公司的*大問題，同時也是下一輪電力改革的重點。現(xiàn)在就是要解決國家電網(wǎng)的主輔分離，輸配分開。 韓曉平：根本的改革還是要解決電網(wǎng)公司隔阻供需紐帶的問題。 中國這樣一個資源和發(fā)展分布極為不平衡的國家，沒有中央政府的統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)行資源優(yōu)化配置將是不可想象的。 一談到解決電網(wǎng)問題，就會有人拿**說事，分拆電網(wǎng)不利于**，要讓電網(wǎng)喘息，國家電網(wǎng)就可以搞特高壓電網(wǎng)，搞國內(nèi)聯(lián)網(wǎng)，優(yōu)化配置資源等等。搞不搞特高壓應(yīng)該由市場決定，如果供需雙方有這種需求，也能承受相關(guān)的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)和**風(fēng)險，就可以搞。但是不能因為搞了特高壓，電力改革就要根據(jù)特高壓**的需要來進(jìn)行，這是本末倒置。國家電網(wǎng)是一個企業(yè)，企業(yè)又怎么能超越政府來“優(yōu)化配置資源”，這種配置到底是對誰優(yōu)化？ 記者：究竟是先拆分國家電網(wǎng)還是先解決體制問題？ 林伯強：如果現(xiàn)在拆分電網(wǎng)公司而沒有理順電價，投資回報的問題仍無法解決，即使資金多元化了，各種資本也不會進(jìn)入電網(wǎng)。沒有體制保證，提高效率的不確定性很大。我并不反對拆分國家電網(wǎng)，但是要有優(yōu)先選擇。 陳望祥：我不同意這樣的說法，國家電網(wǎng)現(xiàn)在正在采取各種舉措加強自己的壟斷地位。比如，2002年的廠網(wǎng)分開中，國家電網(wǎng)公司保留3384.05萬千瓦的發(fā)電資產(chǎn)，但是2005年這些資產(chǎn)卻歸于國家電網(wǎng)新源控股有限公司。這種做法不符合5號文件的規(guī)定。 國家電網(wǎng)開始將區(qū)域電網(wǎng)的財產(chǎn)所有權(quán)上收；另外管理權(quán)以及一些跨區(qū)域電量調(diào)配的收益權(quán)也在上收，特別是在三峽電量的問題上，國家電網(wǎng)也在上收收益分配權(quán)。國家電網(wǎng)的這些舉措與當(dāng)時2002年的5號文件的改革是背道而馳的。不解決這些問題，電力改革就無法推行。所以要先拆分國家電網(wǎng)。 如何進(jìn)行電價改革？ 記者：電力改革中老百姓*關(guān)心的環(huán)節(jié)就是電價改革，事實上，目前對電價改革還是存在頗多爭論。電價改革如何進(jìn)行？ 劉紀(jì)鵬：發(fā)輸配售四個環(huán)節(jié)中，我認(rèn)為一定要在解決完主輔分離之后，先實現(xiàn)配售分離，再來考慮輸配分開。現(xiàn)在，廠網(wǎng)已經(jīng)分開，也就是發(fā)和輸配已經(jīng)分開了。現(xiàn)在中國還差一個售電環(huán)節(jié)。我們不要老盯著把輸配分開，也不要試圖讓配電公司去賣電，現(xiàn)在應(yīng)該是新建售電公司來經(jīng)營賣電的業(yè)務(wù)。 陳望祥：我不贊成這種觀點，我認(rèn)為在廠網(wǎng)分開后，在主輔分離基礎(chǔ)上，先進(jìn)行輸配分開，然后再解決配售分開。也就是要調(diào)整國家電網(wǎng)的定位。 在發(fā)輸配售四個環(huán)節(jié)中，發(fā)電端已經(jīng)開始競爭，但是在國家電網(wǎng)主輔業(yè)未分離、電網(wǎng)企業(yè)成本不公開情況下，發(fā)改委***的就是電價成本搞不清楚。 從1990年代以來，國內(nèi)大約有15個省市電力公司組建了三產(chǎn)、多經(jīng)集團，這些都是計算到電網(wǎng)成本中的，而輸配分開就是打破電網(wǎng)壟斷電力市場，打破電網(wǎng)作為單一購買者的方式。 劉紀(jì)鵬：輸配分開是拆分現(xiàn)有的組織體，而配售分離是要新建幾百家售電公司，新建售電公司就不像拆分一個現(xiàn)有的輸配電網(wǎng)風(fēng)險那么大。現(xiàn)在，強調(diào)輸配分開在時機和未來效果上都是不確定的。輸配分開后二者以何種形態(tài)存在，應(yīng)謀定而后動；另外，按照電壓等級確定輸配電的關(guān)系，還是按照行政區(qū)劃，也是很難確定。 韓曉平：我個人認(rèn)為，在目前電力市場不完善的情況下，強調(diào)配售分開并沒有實際意義。 我們的電價是發(fā)改委批的，無法反映真正的供需電關(guān)系。實際上，電網(wǎng)公司就應(yīng)該像高速公路一樣經(jīng)營，規(guī)定過路價格標(biāo)準(zhǔn)，按電壓等級和輸送距離收費。而不能像鐵路一樣，只是負(fù)責(zé)托運。 解決中國電力供需矛盾和降低盲目投資誘發(fā)金融風(fēng)險的關(guān)鍵，不是競價上網(wǎng)，而是建立長期交易機制，讓我們的地方供電公司代表電力消費者與發(fā)電企業(yè)建立長期協(xié)議機制，并將利益和責(zé)任向上游的煤炭、運輸企業(yè)傳遞；而供電企業(yè)也通過結(jié)構(gòu)性電價向電力用戶進(jìn)行傳遞，使用戶參與節(jié)約用電和需求端管理，并因此有利可圖。 誰的孩子誰抱，我認(rèn)為應(yīng)該把供電局交給地方來管，你的用電結(jié)構(gòu)來決定你的電價，這樣他自己就會算賬，供需雙方也就會自己去完善簽訂長期協(xié)議，從而也理順電力上下游之間的關(guān)系。實際上，中國大量的縣市**的供電企業(yè)根本就不是隸屬于國家電網(wǎng)，也沒有看到人家地方自己抱的孩子就被餓死了，一些地方政府往往對于本地的利益比國家有責(zé)任感。 誰來保障電力改革？ 記者：啟動電力改革是大家的共識，但是，如何才能有效地保證電力改革的有效運行呢？比如，發(fā)改委和電監(jiān)會又如何定位呢？ 林伯強：發(fā)改委和電監(jiān)會的定位之所以不明確，是在一些權(quán)力范圍上不明確，關(guān)鍵是政府想不想改革，想不想按照國際慣例辦事。 劉紀(jì)鵬：今后市場經(jīng)濟深入發(fā)展的結(jié)果就是電力本身一定要市場化，這是維持電力改革的生命線的保障。市場核心問題就體現(xiàn)在價格的自由競爭上，因此電監(jiān)會，實質(zhì)上是在電力市場形成的基礎(chǔ)上，去對整個市場的公平競爭以及市場的**手段的建立進(jìn)行監(jiān)管。電監(jiān)會和發(fā)改委之間實質(zhì)上是一個互相取代的關(guān)系，如果發(fā)改委不放棄電價審批以及項目審批權(quán)，那么電監(jiān)會就是花瓶，如果電監(jiān)會發(fā)揮作用，那么就意味著要發(fā)改委先革改革者自己———發(fā)改委電力行政審批的命。 韓曉平：我認(rèn)為電力改革的阻力并非來自發(fā)改委和電監(jiān)會。在電力緊缺*困難的時刻，電監(jiān)會仍然在堅持改革。*大的阻力還是在電網(wǎng)公司，因為電網(wǎng)公司太強勢了，掌握了太多的資源，發(fā)改委和電監(jiān)會根本不是電網(wǎng)的對手，而“誰的孩子誰抱著”，可以調(diào)動地方和中央，發(fā)電企業(yè)和用電企業(yè)一起解決電網(wǎng)壟斷的問題。 |
